CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL

La contabilidad gubernamental como todas las acciones que realiza la administración pública, debe estar legalmente sustentada. De lo que estipulen o no las diversas leyes, reglamentos y demás ordenamientos que la fundamentan, dependerán en buena medida sus características y avances en las instituciones públicas. Es por ello, que en el contexto del Programa de Modernización de los Sistemas de Contabilidad Gubernamental y Cuenta Pública se promueve la revisión, actualización y fortalecimiento de los marcos jurídicos contables, como una premisa para alcanzar la homogeneidad técnica y un desarrollo paralelo de dichos sistemas a nivel nacional.

El conjunto de ordenamientos legales que regulan la contabilidad debe ser congruente con las circunstancias y particularidades institucionales donde se aplica y con el resto de disposiciones jurídicas que norman la administración de los recursos financieros y los objetivos que ésta persigue. Asimismo, debe ser claro y preciso en su articulado, evitando interpretaciones erróneas u omisiones; integral en su enfoque; completo y suficiente en su ámbito de aplicación, mediante la inclusión de todos los aspectos relevantes, con lo cual se impide recurrir a criterios de tipo discrecional o coyunturales, o excluir en el esquema de registro procesos importantes para una apropiada gestión. A continuación se mencionan los principales elementos que deben cubrirse.

Suficiencia en el sustento legal que rige a los sistemas contables

Un adecuado marco jurídico debe comprender, en primer lugar, los preceptos constitucionales que justifiquen al sistema de contabilidad gubernamental. A este nivel por ejemplo, debe quedar estipulada la obligación del Ejecutivo de rendir cuentas sobre los resultados de su gestión, y la facultad del Legislativo de fiscalizar su desempeño.

En congruencia, se requiere la existencia de disposiciones que definan la estructura del Sector Público y especifiquen las funciones y atribuciones de sus integrantes, y en particular a los responsables de llevar a cabo las acciones procedentes para dar cumplimiento a lo señalado en la constitución, en materia de rendición de cuentas y fiscalización.

Asimismo, debe quedar identificado el esquema general de administración financiera que se aplicará, regulando todas sus fases. De manera específica, dichos marcos deben contener disposiciones relativas a:

• Definición de la política hacendaria o planeación económica y financiera.
  
• Estimación y recaudación de los ingresos.
  
• Programación y presupuestación del gasto público.
  
• Ejercicio y control del egreso.
  
• Evaluación y fiscalización de resultados.
  
• Administración de fondos y servicios de tesorería.
  
• Rubros de especial relevancia, como es el caso de la deuda y obra públicas.

Principalmente las estructuras legales deben contener los señalamientos que ubiquen claramente dentro del esquema de administración de los recursos públicos, a la contabilidad gubernamental, identificando las características generales del sistema, como son:

• Organización.
  
• Criterios técnicos básicos.
  
• Cobertura.
  
• Finalidad.
  
• Responsables de su establecimiento, normatividad, operación y desarrollo.
  
• Obligaciones y atribuciones en el sistema de las diversas dependencias y entidades públicas.
  
• Principales estados e informes, así como sus plazos de entrega.
  
• Encargados de consolidar la información y de integrar la Cuenta Pública o informe equivalente, contenido general de este documento y periodo de envío al Legislativo.

En resumen, deben describir con suficiencia y claridad el esquema contable, los responsables de llevarlo a cabo y sus principales elementos y peculiaridades, así como el contexto en el que operará.

La cobertura de los aspectos citados puede lograrse mediante la publicación de diversas leyes y reglamentos individuales, o bien a través de un ordenamiento integral destinado a regular la administración financiera en su conjunto, que atienda en su contenido cada uno de los elementos y fases que ésta comprende.

Situación detectada

En el desarrollo del Programa de Modernización mencionado, la Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública se ha dado a la tarea de analizar las diversas disposiciones legales vigentes que sustentan a los sistemas contables en los estados, y a dar seguimiento a las modificaciones incorporadas. De estas actividades se concluye lo siguiente:

• La totalidad de las entidades federativas incluyen en su Constitución Política y en su Ley de Planeación, señalamientos relacionados con el manejo de los recursos públicos. Asimismo, también disponen de una Ley Orgánica de la Administración Pública o similar, según el caso, que establece la estructura, funcionamiento y bases de organización del Poder Ejecutivo; y delimita la competencia y facultades de las dependencias normativas y globalizadoras de la planeación estatal y en especial de la administración de las finanzas públicas.

• 29 estados disponen de una Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público u otro precepto equivalente, que norma de manera general el proceso presupuestario, la contabilidad y la Cuenta Pública.

• 28 estados cuentan con una Ley de Deuda Pública y todos con una Ley de Obra Pública.

• Los 32 gobiernos locales tienen Ley Orgánica del Congreso, y 27 cuentan con la respectiva del órgano técnico fiscalizador.

A través de estos ordenamientos los gobiernos estatales regulan sus procesos de administración financiera y la estructura y operación de sus sistemas de contabilidad, así como su cuenta pública. El contenido general de cada uno de ellos se comenta a continuación:

Constituciones Políticas Estatales

• En estos preceptos se establece la obligación del Ejecutivo de someter a aprobación del Congreso Local los proyectos de presupuestos de ingresos y egresos del gobierno para cada ejercicio, y se hace explícita la atribución del propio Legislativo para aprobarlos, según el caso, durante los periodos de sesiones.

• En todas ellas se confiere a la Cámara de Diputados la facultad legal para revisar la Cuenta Pública, es decir, se le otorga la función de fiscalización de las finanzas gubernamentales.

• En 13 de estos documentos se precisa que la revisión de la Cuenta Pública realizada por las instancias legislativas respectivas, debe ir más allá de la comprobación de ingresos y egresos, debiendo verificarse que el gasto público se haya basado en programas, objetivos y metas aprobados en los respectivos presupuestos de egresos.

• Con excepción de un estado, todas las constituciones especifican la fecha o periodo de presentación de la Cuenta Pública ante la Legislatura Local, y en 30 entidades federativas se establece que dicho informe tiene una periodicidad anual.

• En las constituciones de 19 estados se especifica que la Diputación contará con un órgano técnico encargado de realizar la revisión de las Cuentas Públicas. En algunos casos estas áreas se denominan Contaduría Mayor de Hacienda y en otros Contaduría General de Glosa.

• Adicionalmente, en todas las Cartas Magnas se otorga la facultad al Congreso Local para autorizar la contratación de empréstitos, créditos y financiamientos que constituyan deuda pública estatal.

Ley de Planeación de los estados

• Las Leyes de Planeación definen las bases de organización y funcionamiento del Sistema Estatal de Planeación, determinando las atribuciones de los participantes, las fases del proceso y los principales productos e instrumentos.

• En 25 de estos ordenamientos se establecen las directrices para la programación del gasto público y se especifica que los presupuestos de egresos estatales se deriven de los programas operativos anuales (POA's).

• Aproximadamente en 50 por ciento de éstas, se define a la Cuenta Pública como instrumento de evaluación que permite valorar cuantitativa y cualitativamente los resultados de la ejecución del Plan Estatal de Desarrollo y los programas sectoriales.

Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal

• En todas las entidades federativas se designa una dependencia normativa y globalizadora de las finanzas públicas, la cual se identifica bajo diversas denomi-naciones, tales como: Secretaría de Hacienda o Secretaría de Planeación y Finanzas.

• En la mayoría de los estados las dependencias antes citadas, son las responsables de: el diseño, actualización y operación del sistema contable, de formular la Cuenta Anual de la Hacienda Pública Estatal y de someterla a consideración del Ejecutivo para su presentación al Congreso local.

Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Estatal

• 29 gobiernos disponen de una Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público u otro precepto similar, que norma la presupuestación, la contabilidad y la integración de la Cuenta Pública. Respecto al Reglamento de esta Ley únicamente se identificó su existencia en cuatro entidades.

• Todas estas leyes contienen disposiciones que definen el proceso presupuestario, la estructura y contenido del proyecto de presupuesto de egresos del estado, así como normas generales para su formulación y ejercicio.

• Con excepción de dos casos, el resto precisa que el presupuesto de egresos debe elaborarse bajo una orientación programática.

• En 27 de estos ordenamientos se describe y regula el sistema contable estatal, y en 25 se establece que los informes financieros se elaboren con base a los principios de contabilidad generalmente aceptados y/o en los principios básicos de contabilidad gubernamental.

• En 18 de estas leyes se hace referencia a aspectos relevantes de la integración de la Cuenta Pública Estatal.

Ley de Deuda Pública Estatal

• 28 estados cuentan con una Ley de Deuda, las cuales contienen preceptos que facultan al Congreso Local para autorizar al Ejecutivo Estatal la contratación de empréstitos, créditos y financiamientos. La mayoría precisa que estos recursos se destinarán a inversiones públicas productivas y determinan la obligación del Ejecutivo de informar el estado de la deuda al rendir la Cuenta Pública.

Ley de Obra

• La totalidad de entidades federativas disponen de un ordenamiento específico para regular el gasto destinado a la obra pública. En términos generales, en ellos se establecen los procesos relativos a la programación, presupuestación, ejecución y control de estos recursos, así como las atribuciones y responsabilidades de las diversas instancias administrativas involucradas.

Ley de Servicios de Tesorería

• No obstante que la mayoría de los estados carece de una ley concreta para estos servicios, se observa que este tipo de funciones están apoyadas en otras leyes, por ejemplo: en los reglamentos internos de las Secretarías de Finanzas o su equivalente, y en las leyes orgánicas de la administración pública estatal. En dichos documentos se delimitan las facultades de las tesorerías, mismas que se encargan de administrar los fondos y valores de los estados, recibirlos, concentrarlos y custodiarlos, así como efectuar los pagos autorizados.

Ley Orgánica del Congreso Estatal

• Las entidades federativas cuentan con una Ley Orgánica para sus congresos, en las que se establecen los mecanismos de revisión de las Cuentas Públicas estatales.

Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda

• 27 estados tienen Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda o de Glosa, misma que faculta a dicho órgano técnico a fiscalizar los recursos financieros de las dependencias, con la finalidad de verificar que los presupuestos se hayan ejercido conforme a los programas autorizados.

Del conjunto de ordenamientos que constituyen el marco jurídico contable de los gobiernos estatales, destaca la Ley de Administración Financiera del Estado de Nuevo León, la cual regula las distintas fases y procesos relativos a la obtención y aplicación de los recursos gubernamentales, así como a la evaluación de resultados y presentación de informes.

Esta Ley parte de la definición de la planeación financiera estatal, para posteriormente reglamentar en el siguiente orden: la programación y presupuestación del gasto, los ingresos públicos, el ejercicio y su control interno, la evaluación financiera, el patrimonio público, el financiamiento a través del crédito público, los informes financieros, y funciones de las entidades paraestatales relacionadas con las finanzas públicas.

El enfoque integral que manifiesta el contenido y estructura de esta Ley, representa, sin lugar a duda, un factor positivo para el fortalecimiento del sustento jurídico que rige la contabilidad gubernamental en ese estado.

Conclusiones

Del análisis realizado a las diversas disposiciones legales que regulan la contabilidad en los gobiernos de las entidades federativas, se concluye que en lo que respecta a la suficiencia de estos marcos con relación a su objeto, la mayoría de los estados presentan una situación favorable, dado que identifican a nivel general las diferentes fases y componentes del esquema de administración financiera aplicado, y en especial al sistema de contabilidad, señalando sus características básicas, así como a los responsables de estas funciones, al tiempo que hacen referencia a la rendición de informes, particularmente a la integración de la Cuenta Pública y a su presentación al Legislativo local, así también a las facultades de fiscalización de este poder.

En cuanto a su contenido, se aprecia un nivel de compatibilidad considerable entre las disposiciones contempladas en las leyes estatales entre sí, y con las relativas al Gobierno Federal.

Es recomendable que como parte de los esfuerzos de modernización realizados por los estados, se promueva la publicación o actualización de los ordenamientos respectivos, en aquellos casos donde se omiten aspectos relevantes, por ejemplo: una ley orientada a normar de manera específica la contabilidad, en la que se precisen las principales características del sistema, y se indiquen los principios contables que la regirán y las normas básicas de registro.

Por último, cabe señalar que entre 1995 y 1998 nueve estados instituyeron su Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, y 17 su Ley de Deuda Pública, además nueve entidades han efectuado reformas, modificaciones y/o adiciones a su constitución política, 11 a la Ley Orgánica de la Administración Pública o su similar, y tres a su ley de Planeación, reformas que están relacionadas con la administración de los recursos financieros.